De virusuitbraak die niemand zich kon voorstellen
Beeld ANP

Hoe kwam het dat Nederland relatief laat maatregelen trof, terwijl het coronavirus om zich heen greep? Een combinatie van gebrek aan fantasie en te veel zelfvertrouwen, zeggen vijf crisisexperts in hun boek over de epidemie.

Marten van de Wier14 juli 2020, 15:13
Vijf maanden terug, in een andere wereld, gaf Aura Timen een openbaar college in Amsterdam. De vrouw die na Jaap van Dissel de belangrijkste virusbestrijder is van het RIVM, sprak over het – toen nog – nieuwe coronavirus.

De paar plukjes patiënten in Europa hadden allemaal een duidelijke link met Wuhan, en de Chinese regio Hubei, vertelde Timen. De kans op verspreiding van het virus in Europa was klein. Timen had er vertrouwen in dat een individuele patiënt in Nederland snel opgespoord en geïsoleerd zou kunnen worden, en dat een uitbraak snel onder controle zou zijn.

Het praatje van Timen was op vrijdag 21 februari, de dag waarop in Italië de eerste patiënt werd gevonden. De donderdag daarop werd de eerste Nederlandse patiënt gevonden. Begin maart kwam het RIVM tot de conclusie dat het virus indammen in Nederland niet meer mogelijk was.

De collega’s van Blendle spraken dit verhaal voor u in. U kunt het via onderstaande speler beluisteren.

Onlangs zei Timen in NRC dat ze ‘misschien overmoedig’ was geweest, die 21ste februari. Dat speelde meer experts parten, zo blijkt uit een analyse van de Nederlandse reactie op de corona-epidemie van Arjen Boin, hoogleraar Publieke Instituties en Governance aan de Universiteit van Leiden, en vier mede-auteurs. Die overdosis aan zelfvertrouwen ging gepaard met een tekort aan inbeeldingsvermogen bij deskundigen en bestuurders. Want wie kon zich destijds iets voorstellen bij wat ons te wachten stond?

Boin schreef het boek met vier collega’s van Crisisplan, het bedrijf waarvan hij mede-eigenaar is. Ze werkten op basis van honderden openbare bronnen, en tien interviews met experts en ambtenaren. Boin en zijn collega’s hebben recht van spreken: ze trainen mensen bij de overheid en in het bedrijfsleven hoe om te gaan met crises.

Over de vraag of bepaalde maatregelen eerder getroffen hadden moeten worden, laten ze zich niet uit: ze zijn geen virologen. De vraag hoe hard je ingrijpt is een lastige, erkennen ze. Doe je teveel, dan bezorg je de economie onnodig schade, doe je te weinig, dan leidt dat tot onnodig veel doden.

Arjen Boin, hoogleraar Publieke Instituties en Governance aan de Universiteit van Leiden.
Toch komen ze tot een algemeen oordeel over de snelheid waarmee Nederland ingreep. Er is niet tijdig en adequaat gehandeld. En dat had wel gekund. “Zelden arriveren crises zo langzaam en met zoveel aankondigingen als de coronacrisis”, schrijven ze.

In hun analyse willen ze de experts en bestuurders daarop niet afrekenen, maar vooral uitleggen hoe het komt dat zij langzaam reageerden. Zodat ze daaruit lessen kunnen trekken voor een volgende crisis. Niet alleen Aura Timen en haar RIVM-collega’s onderschatten het virus. Ook andere experts deden dat. Ook al waarschuwen virologen zoals Marion Koopmans al jarenlang voor een ontwrichtende pandemie door een nog onbekende ziekteverwekker, een ‘ziekte X’. Hoe komt het toch, dat Nederland ziekte X toch niet zag aankomen toen ze daadwerkelijk op ons afkwam?

In de eerste plaats komt dat door ‘failure of imagination’ (falen van de verbeeldingskracht), stellen Boin en co. De meeste mensen kunnen zich niets voorstellen bij een grote crisis die zich nog nooit eerder heeft voorgedaan. Een psychologisch verschijnsel, gemunt door de commissie die in de VS de aanslag op de Twin Towers onderzocht. Bij de storm Katrina, waarover Boin een boek schreef, speelde volgens hem hetzelfde: bestuurders bleven tot het laatste moment volhouden dat New Orleans niet onder water zou komen te staan.

Een voorbeeld uit eigen land: pas na 1953 kon Nederland zich weer iets voorstellen bij een grote watersnood, en werd er geld geïnvesteerd in de Deltawerken.

‘De snelheid waarmee het ging verbaasde ons’
Het is een collectief onvermogen, dat ook opgaat voor ministers en virologen. Al konden die laatsten zich ‘ziekte X’ natuurlijk wel voorstellen. Toch hadden ze moeite om te accepteren dat dit die ziekte was, en dat ook Nederland getroffen zou kunnen worden.

Boin wijst naar een citaat van Jacco Wallinga, hoofd-modelleur van het RIVM, in het Algemeen Dagblad: ‘Toen we de eerste gegevens uit China zagen, zeiden we tegen elkaar: dit is raar, dit kan niet. De snelheid waarmee het ging verbaasde ons’. Dit lijkt wel een meetfout, hadden hij en zijn collega’s gedacht.

Bovendien was het virus ver weg, in China. Zelfs nadat het in Italië om zich heen greep, achtte het RIVM de kans klein dat dit ook in Nederland zou gebeuren. Boin en co spreken van ‘Nederlands exceptionalisme’: het idee dat wat zich in Italië en China voltrok, hier niet zou kunnen gebeuren. Overigens is dat niet een Nederlands verschijnsel: ook andere landen, waaronder Amerika, hadden het gevoel dat het hen niet zou overkomen.

Met verbazing keek Nederland dan ook toe hoe in China en Italië regio’s dichtgingen en mensen thuis moesten blijven. “Rutte noemde onze reactie ‘nuchter’”, zegt Boin. “Daarmee zeg je impliciet dat anderen hysterisch reageren. Als China delen van het land in lockdown doet, met enorme economische schade tot gevolg, kan je denken: ‘wat doen die Chinezen gek’.

Maar je kunt je ook afvragen wat daar aan de hand is, waarom ze het doen”, zegt Boin. Een volgende keer zou Nederland tijdig teams van experts naar het buitenland moeten sturen om mee te kijken en daarvan te leren.

Klimaatcrisis
Het lastige is dat dit verschijnsel bij elke nieuwe crisis opspeelt. Een pandemie kunnen we ons na Covid-19 een stuk beter voorstellen. Maar bij de op handen zijnde klimaatcrisis, ziet Boin hetzelfde gebeuren. “Niemand kan zich voorstellen dat het hier onder water staat, of dat we in Nederland geen voedsel meer kunnen verbouwen”, zegt hij. Experts en bestuurders moeten zich volgens hem altijd verzetten tegen de reflex ‘dat gebeurt hier niet’, en zich bij laten staan door kritische adviseurs die hameren op de extreme, onvoorstelbare scenario’s.

Er is nog iets dat de Nederlandse reactie op Covid-19 vertraagde. Mocht de epidemie dan toch hierheen komen, dan zijn wij uitstekend voorbereid, zo dachten de experts. ‘De draaiboeken liggen klaar’, zo luidde in februari het mantra in de media. Twijfels over de kwaliteit van de aanpak waren er niet. Bij de Mexicaanse griep had het in 2009 immers prima gewerkt.

Maar toen de coronacrisis begin maart volledig uit de hand liep, boden de draaiboeken maar weinig houvast. Half maart was het omslagpunt, stellen de auteurs. ‘De zwaarste middelen uit de standaardgereedschapskist – het sluiten van scholen en het stoppen van evenementen – voldeden niet langer’, schrijven ze. ‘De crisismanagers stonden met lege handen.’

TIJDLIJN
December 2019: eerste besmettingen (voor zover bekend) in Wuhan

21 februari: eerste besmetting bekend in Italië

27 februari: eerste besmetting bekend in Nederland

1 maart: Het RIVM adviseert reizigers uit risicogebieden om bij ziekte thuis te blijven.

9 maart: Oproep Rutte om geen handen meer te schudden.

10 maart: Advies aan Brabanders om sociale contacten te beperken.

11 maart: De WHO noemt Covid-19 een ‘pandemie’

12 maart: Oproep aan Nederlanders op thuis te werken, bijeenkomsten met meer dan 100 mensen worden afgelast.

15 maart: Scholen en horeca moeten sluiten.
Sluiten van de landsgrenzen
Zo was ‘social distancing’ volgens de Nederlandse draaiboeken nauwelijks een serieuze optie. De opstellers gingen ervan uit dat het publiek dat toch niet lang vol zou houden. Uiteindelijk werd de anderhalvemeterregel toch noodzakelijk. Nu is hij al maandenlang de kern van de Nederlandse strategie. Ook andere ‘ondenkbare’ maatregelen, zoals het sluiten van de landsgrenzen, hadden op tafel moeten liggen, vinden de crisisexperts.

Dat draaiboeken tekort schieten, dat kan gebeuren: je kunt je niet overal op voorbereiden. Maar door het grote vertrouwen in die scenario’s, hielden experts er geen rekening mee dat de draaiboeken uitgeput zouden kunnen raken. Daardoor bereidden ze zich pas laat voor op extremere maatregelen.

Tot slot leken politici en experts koste wat het kost paniek te willen vermijden. Jaap van Dissel benadrukte aan de ene kant de onzekerheid die er was over dit virus, maar bagatelliseerde eind februari de dreiging, zo stellen de auteurs. De ziekte zou niet heel besmettelijk zijn, de incubatietijd beperkt, de ziekte zou vergelijkbaar zijn met een stevige griep. “De stelligheid waarmee experts uitspraken deden om ons gerust te stellen, heeft mij zeer verbaasd”, zegt Boin. Die maakten het alleen maar minder voorstelbaar dat het mis zou gaan. “We hebben onszelf in slaap gesust”, zegt Boin.

De angst voor paniek was onterecht, vindt Boin. “Mensen raken niet zo snel in paniek. Dat is al zo vaak uit onderzoek gebleken, en tijdens deze crisis hebben we dat opnieuw gezien. Hoe meer informatie we hebben, hoe minder snel we juist in paniek raken.”

Minder stellig in het optimisme
Bovendien: als het RIVM en het kabinet eerder het mogelijke gevaar van het virus hadden benadrukt, hadden Nederlanders eerder alert kunnen zijn op symptomen, en hadden mensen met een kwetsbare gezondheid eerder voorzorgsmaatregelen kunnen nemen door bijvoorbeeld sociale contacten te mijden, zegt Boin. Nu kwam dat advies aan kwetsbare groepen pas half maart, toen het virus waarschijnlijk al een maand in Nederland was.

De experts hadden wat minder stellig kunnen zijn in hun optimisme, vindt ook Marco Zannoni, directeur van het COT (Instituut voor veiligheids- en crisismanagement). Aan de andere kant heeft het ook weinig zin om maar te benoemen hoe onzeker alles is, vindt hij: daarmee bied je geen ‘handelingsperspectief’, je maakt niet duidelijk wat ze kunnen doen om zichzelf te beschermen.

“Ik snap wel dat beleidsmakers de balans zoeken en niet teveel onrust willen veroorzaken. Er zijn ook mensen gewoon heel erg bang geweest, dat moeten we niet onderschatten.”

Wel vindt hij dat premier Rutte in de beginperiode eerder scenario’s had moeten schetsen. Wat zou er kunnen gebeuren en welke verregaande maatregelen zouden dan misschien nodig zijn?

“Daar wilde Rutte, enigszins krampachtig, niet op vooruitlopen”, stelt hij. “Terwijl dat mensen juist vertrouwen kan geven: de overheid heeft het onder controle. Bovendien geeft het veiligheidsregio’s, bedrijven en scholen een idee waarop ze zich moeten voorbereiden.”

Wat gebeurt er als de metertjes in het coronadashboard uitslaan?
Ook nu, na de piek, ontbreken die scenario’s, vindt Zannoni. “Wat gebeurt er als de metertjes in het coronadashboard uitslaan? Komen er dan lokale maatregelen, of ook landelijke, en hoe zien die er dan uit? Moeten er weer dingen dicht? Ik vind dat het kabinet daar open over moet zijn.”

Al met al zijn we ‘een heel eind gekomen’, zegt Zannoni over de Nederlandse reactie op de crisis. “We hebben veel geïmproviseerd, veerkracht getoond. Op een aantal punten waren we niet goed voorbereid. We waren voorbereid, maar niet op een pandemie met deze impact.”

Dat is precies de conclusie van Boin. Je kunt je ook niet overal op voorbereiden, tekent hij daarbij aan. Als beleidsmakers zich daar maar bewust van zijn.

Boin hoopt dat er straks, bijvoorbeeld na het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid volgend jaar, geen koppen hoeven te rollen in de politiek of in de ambtelijke top. “De mensen die er nu zitten, hebben geleerd. Die moet je juist behouden”, zegt hij. Met de lessen van deze afgelopen piek kunnen we een nieuwe pandemie met meer vertrouwen tegemoet zien, stelt Boin. Bij bestuurders en deskundigen is het voorstellingsvermogen in elk geval flink opgerekt.

Het RIVM wil geen commentaar geven op de analyse van Crisisplan. “Het RIVM werkt, als we daar om gevraagd worden, vanzelfsprekend mee aan officiële evaluaties”, zo meldt een woordvoerder.

 De lessen van de coronacrisis
Een greep uit de lessen die Crisisplan trekt uit de coronacrisis:

Gezagsdragers moeten worden ‘doordrenkt van het besef dat een crisis die zich in het buitenland manifesteert ook in Nederland kan gebeuren’. “We mogen een ‘nuchter landje’ zijn, maar daar hebben crises geen boodschap aan.”

Emperische data zijn essentieel. Bij de volgende pandemie moet Nederland snel en massaal kunnen testen.

Het kabinet verschool zich soms ‘achter de ruggen van de experts’. Er moet meer duidelijkheid komen over hun rol. Wat moeten bestuurders aan experts vragen, en wat niet?

Gezagsdragers lijken bang te zijn dat Nederlanders in paniek raken door hun beslissingen in een crisissituatie. Mogelijk remde dat besluiten af. Dat was onnodig.

Europese landen deden allemaal wat anders, de volgende keer is een gecoördineerde aanpak nodig.

Een intelligente lockdown verdient ook een vooraf bedachte intelligente exitstrategie: waneer verlicht je de maatregelen?]

Bron: Arjen Boin, Charon van der Ham, Jessy Hendriks, Werner Overdijk en Dionne Sloof. Covid-19, een analyse van de crisisrespons. The Crisis University Press.
— Lees op www.trouw.nl/verdieping/de-virusuitbraak-die-niemand-zich-kon-voorstellen~bd02877fb/